Fundamentos de la tributación minera: Un estudio del derecho chileno a la luz del derecho español

Abstract

La minería es una de las actividades económicas más antiguas de la humanidad. A grandes rasgos consiste en la exploración y extracción de recursos minerales no renovables presentes en el suelo o el subsuelo en la forma de yacimientos, los cuales al ser transformados pueden emplearse en un extenso campo de aplicaciones de la vida cotidiana (tales como la industria eléctrica, automotriz, química, alimentaria; así como en la construcción, el transporte, la salud y la fabricación de armamento, etc.). Esta actividad suele ir de la mano con el desarrollo tecnológico, y dados sus múltiples campos de aplicación en algunos países es y seguirá siendo una actividad económica importante. En efecto, algunas organizaciones internacionales la han considerado como uno de los indicadores básicos de las posibilidades de desarrollo económico de una localidad, región o país. En efecto, la experiencia de países en los que la minería es una actividad económica importante como es el caso de Australia, Estados Unidos, Canadá y algunos países nórdicos como Finlandia, Suecia y Noruega es una muestra de ello. En Chile la minería ha representado entre el 9% y el 16% de su Producto Interno Bruto (PIB) en la última década. En efecto, gracias a su gran riqueza en recursos naturales, la minería en Chile reviste una innegable importancia. Tanta, que el país es reconocido como potencia minera a nivel mundial, siendo la explotación de la minería del cobre una de sus principales actividades económicas.Al ser la explotación del cobre un importante motor de la economía del país, históricamente ha estado rodeada de demandas sociales, de acuerdo con las cuales la participación de las empresas mineras debería verse suficientemente reflejada en el aspecto fiscal y en otros aspectos de la vida de todos los chilenos, más aún si se considera que la Constitución Política de la República, concretamente en su artículo 19, Nº 24, inciso 6º, consagra el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas para el Estado. En virtud de este argumento, muchas han sido las discusiones que han rodeado a la actividad minera; habiéndose instalado por mucho tiempo la percepción de que las empresas mineras privadas no contribuyen tanto como podrían a través del pago de sus tributos. Por esta y otras razones la tributación minera en Chile no ha estado exenta de cuestionamientos, fundamentalmente desde dos perspectivas diferentes.Una que preconiza la existencia de un régimen especial de privilegio o fomento, que pondría en duda si la contribución que por vía fiscal realizan las empresas dedicadas a este sector es realmente adecuada a sus características, ingresos, y al impacto que causan al medio ambiente, entre otros aspectos; con lo cual, no sólo se estarían vulnerando los principios tributarios y los del régimen constitucional del dominio minero, sino que además se estaría restando importancia a otros aspectos vitales para la coexistencia de la minería como actividad económica fundamental de Chile y un medio ambiente sano. En contrapartida, otro punto de vista aduce que es necesario mantener una “discriminación positiva” o bien un régimen especial, pero que incentive la inversión privada, a través del establecimiento de beneficios, tasas de imposición bajas, así como de normas que garanticen la estabilidad jurídica, que comprenda las particularidades de la “propiedad minera” y las fases de la actividad, que cuente con una escasa o nula variación fiscal, que brinde celeridad a la aprobación de los proyectos mineros y resulte atractivo para la inversión extranjera. Todo lo anterior, estaría justificado en los excesivos riesgos, elevada cuantía de las inversiones falta de capital nacional para invertir en el sector, largos plazos de los proyectos, el hecho de que, pese a sus efectos o impactos, la minería es una actividad económica necesaria, y las pocas probabilidades de éxito que rodean a esta actividad. Lo dicho lleva necesariamente a preguntarse desde otro punto de vista, si suponiendo que fuese necesario el mantenimiento o en su caso el diseño o la instauración de un régimen especial que grave a la actividad minera, por sus particularidades ¿Debería ser este más o menos oneroso que los regímenes regulares aplicables al resto de los contribuyentes? ¿Por qué? ¿El marco constitucional actual permite que existan regímenes tributarios especiales? ¿Cuáles son los fundamentos que justifican la existencia de un régimen especial para la minería? en ese sentido: ¿Qué es lo que puede gravarse?